Laporan Khusus | Januari-Maret 2020

Omnibus Law dan Nasib Demokrasi

Omnibus law adalah cara parlemen dan pemerintah potong kompas memperbaiki tumpang tindih aturan. Lima hal harus diperhatikan agar risiko penerapannya tak terlalu besar.

Hariadi Kartodihardjo

Guru Besar Kebijakan Kehutanan Fakultas Kehutanan IPB

PENGELOLAAN sumber daya alam menghadapi masalah kompleks, bukan hanya memerlukan solusi dari berbagai otoritas pemerintahan, juga membutuhkan pendekatan berbagai disiplin ilmu.

Dalam konferensi tenurial di Jakarta pada 2017 mengemuka pendapat masih banyaknya ketimpangan penguasaan sumber daya alam, konflik tanah/hutan, kriminalisasi, menurunnya fungsi hutan dan kualitas lingkungan hidup, serta tata kelola pemerintahan yang kurang transparan dan akuntabel dalam pengelolaan sumber-sumber agraria. Soal lain adalah sulitnya akses hukum bagi petani, kelompok perempuan, dan masyarakat adat dalam memperoleh pengakuan hukum serta mengelola tanah dan sumber daya alam.

Konferensi itu juga menggarisbawahi masih tingginya kesenjangan antara kebijakan nasional dengan pelaksanaan kebijakan di tingkat praksis, antara lain lambatnya respons pelaksanaan kebijakan oleh pemerintah pusat dan pemerintah daerah, respons swasta maupun pengelola hutan/lahan di lapangan yang masih terbatas.

Penyelesaian masalah di lapangan tidak lepas dari upaya perbaikan sistem perizinan pemanfaatan sumber daya alam maupun penetapan alokasi ruang, pencegahan dan pengendalian korupsi, jaringan kekuasaan yang menghambat perbaikan, peningkatan partisipasi maupun keterbukaan informasi bagi publik serta kelembagaan penyelesaian konflik yang menyeluruh. Perubahan konfigurasi hubungan-hubungan sosial melalui perkembangan teknologi media sosial maupun teknologi informasi, perlu didayagunakan untuk mewujudkan tata pengelolaan tanah/hutan dan sumber daya alam lainnya secara baik.

Penyelesaian itu memerlukan komitmen politik seluruh kementerian/lembaga dan pemerintah daerah, serta langkah-langkah kongkret di lapangan dengan memperhatikan kondisi-kondisi yang sangat spesifik serta memerlukan informasi akurat dan detail. Untuk itu, kolaborasi antara pemerintah, masyarakat sipil, dan dunia usaha perlu dipertahankan dan ditingkatkan. Dasar komitmen politik itu pun sudah dinyatakan di dalam Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Nomor IX Tahun 2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam.

Ketetapan MPR itu memberi arahan bagi penataan kebijakan serta penyelesaian konflik agraria pada masa lalu dengan memberikan ruang yang semakin besar kepada petani dan masyarakat adat untuk terlibat dalam pengelolaan sumber daya alam yang berkeadilan dan lestari. Dalam ketetapan itu juga ditegaskan adanya mandat untuk mengkaji ulang berbagai peraturan-perundangan yang berkaitan dengan pengelolaan sumber daya alam dalam rangka sinkronisasi kebijakan antar sektor. Namun, struktur pemerintahan membuat sinkronisasi itu mandek. Setiap kementerian seolah-olah punya undang-undang sendiri, DPR bekerja memisah-misahkan pembahasan sebuah masalah melalui komisi-komisi berbeda.

Terhadap kenyataan seperti itu, salah satu mekanisme penyelesaian yang bisa dipakai adalah omnibus hukum (omnibus law), yaitu perubahan berbagai materi dari segenap undang-undang secara bersama-sama dalam satu proses pembahasan bersama antara pemerintah dan DPR. Omnibus berasal dari kata Prancis yang dipakai untuk menyebut bus panjang yang ditarik kuda untuk mengangkut barang dan orang sekaligus pada 1820-an. Kata ini kemudian sampai di Amerika Latin dengan arti “untuk apa pun” oleh para imigran dan New York, Amerika Serikat, yang kemudian dipakai untuk menyebut penyederhanaan pelbagai aturan dalam satu undang-undang.

Dilihat dari ruwetnya problem lingkungan hidup, tumpang tindih izin, tidak sinkronnya kewenangan pemerintah pusat dan daerah, omnibus hukum tampak sesuai sebagai strategi untuk menjalankan Tap MPR Nomor IX/2001. Kita butuh aturan yang sederhana, selaras, tapi sekaligus berpihak pada pengelolaan lingkungan hidup yang adil dan lestari. Apakah omnibus law yang tengah digodok pemerintah sekarang memenuhi asas itu?

Pada akhir Oktober 2019, Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian menyampaikan prinsip-prinsip omnibus hukum untuk kemudahan berusaha dengan mengubah 71 undang-undang. Di dalamnya ada beberapa klaster untuk menyederhanakan prosedur investasi melalui perubahan 15 undang-undang, kegiatan usaha berbasis risiko dengan mengubah 54 undang-undang, penataan kewenangan dengan mengubah 2 undang-undang, pembinaan dan pengawasan dengan mengubah 20 undang-undang, peringanan sanksi dengan mengubah 46 undang-undang maupun kemudahan investasi melalui pemberian insentif dengan mengubah 8 undang-undang. Selanjutnya omnibus hukum tersebut ditetapkan berjudul “Cipta Kerja”, dengan menambahkan klaster untuk ketenagakerjaan, dukungan riset dan inovasi, pengadaan lahan, kemudahan proyek pemerintah, serta kawasan ekonomi.

Menurut saya, agak keliru jika pemerintah memakai fokus mempercepat investasi dengan menempuh omnibus hukum. Agenda paling mendesak saat ini adalah mengelola seadil-adilnya aspek sosial, ekonomi maupun lingkungan hidup bagi pelaksanaan reforma agraria dan pengelolaan sumber daya alam. Prinsip pembentukan negara ini adalah melindungi segenap bangsa, memastikan bahwa sumber-sumber agraria bisa dipakai untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat guna mewujudkan keadilan sosial. Oleh karena itu, memastikan bahwa akses masyarakat terhadap agraria dan sumber daya alam secara adil adalah tujuan utama dari kemerdekaan Indonesia.

Politik Omnibus Hukum

Omnibus hukum menjadi bentuk strategi teknis maupun politis di berbagai negara. Secara teknis ia bisa meningkatkan produktivitas legislasi, secara politis partai-partai mayoritas bisa lebih mudah mewujudkan tujuannya saat proses legislasi. Disertasi Glen C. Krutz (1999) “Explaining institutional change: the rise and impact of omnibus legislating” menganalisis pengambilan keputusan kongres melalui studi literatur dan pemeriksaan lebih dari 1.000 ketetapan pada 1949-1994. Ia menemukan selain menjadi cara mengelola ketidakpastian di lembaga legislatif Amerika Serikat, omnibus juga cara menghindari tekanan politik dan kompleksitas masalah serta kemacetan pemerintahan yang terpecah.

Para pendukung omnibus umumnya berpendapat bahwa metode ini sebagai cara untuk menyelesaikan sesuatu dalam proses legislatif yang sebelumnya mustahil. Menurut Barbara Sinclair (1997) penyelesaian masalah itu dilakukan dengan mengemasnya untuk mengembangkan respons koheren atas masalah publik. Faktor pendorong omnibus hukum, karena itu, adanya unsur koalisi yang kuat sehingga bisa menjalankan agenda partai dan langkah-langkah distribusi yang mungkin akan gagal bila dilakukan dengan cara konvensional.

Baca: Problem Omnibus Law dari Segala Segi

Kruitz, dalam “Hitching a Ride: Omnibus Legislating in the U.S. Congress” (2001), menggambarkan di Amerika praktik seperti itu sudah dilakukan lebih setengah abad lalu. Beberapa undang-undang paling penting di era kontemporer diambil dengan cara omnibus. Di Kanada, Australia, Inggris, Belgia, Jerman, Turki, Cina, Filipina, Kamboja, Malaysia, Singapura dan Vietnam juga menerapkan praktik omnibus hukum (World Bank 2006; MenkoEkon, 2019; Busroh, 2019).

Menurut Kruitz, dari pengamatannya terhadap negara yang menjalakan omnibus, ada tiga manfaat yang mereka dapatkan. Pertama, perubahan terintegrasi karena mengubah berbagai undang-undang dengan satu kerangka dan tujuan yang sama. Hal tersebut akan lebih sulit bila dilakukan perubahan secara terpisah. Kedua, memberikan kepastian hukum sebab omnibus dilakukan untuk mengharmonisasi materi muatan dan memangkas tumpang-tindih serta pertentangan norma hukum. Ketiga, proses lebih cepat karena bisa menyelesaikan perdebatan yang rumit dari berbagai undang-undang dalam waktu yang bersamaan.

Meski begitu, di berbagai negara termasuk Amerika Serikat, perkembangan praktik omnibus hukum sudah di luar kendali, karena berjalan dengan banyak masalah. Satu rancangan omnibus hukum bisa menjangkau ratusan atau bahkan ribuan halaman dan sering kali disusun dengan tenggat sangat pendek. Dengan begitu besar dan rumit isinya, pembuat undang-undang kadang-kadang bahkan tidak tahu apa isi penting omnibus sebelum mereka diminta memberikan suara.

Briana Bierschbach, dalam “Everything you need to know about omnibus bills, and why they’re so popular at the Minnesota Legislature” (MinnPost, 31 Maret 2017), menyebut bahwa omnibus hukum telah menjadi bagian dari strategi politik, yaitu cara anggota parlemen mengeluarkan ketentuan kontroversial ke dalam undang-undang dengan judul yang diinginkan semua orang. Pernyataan itu mirip dengan omnibus yang kini sedang dibahas pemerintah Indonesia yang bernama “Cipta Lapangan Kerja”, suatu judul yang mestinya diinginkan banyak orang.

Bierschbach membuat katalog sebutan omnibus oleh politisi Minnesota, seperti “pill poison”, yaitu proses legislasi omnibus yang menyebabkan seseorang terlihat menentangnya karena kerumitan isi omnibus. Istilah lain “log rolling”, ketika suatu rancangan omnibus hukum mendapat dukungan sebagian kecil anggota parlemen, tetapi ketika voting, mayoritas anggota parlemen mendukungnya. Senator Peter Wattson menambahkan satu istilah lain, “woodchuck”,  cara sekelompok anggota parlemen menyembunyikan ketentuan kontroversial dalam pasal-pasal yang sengaja dirahasiakan dari anggota parlemen lain.

BACA: Kesalahan Berpikir dan Problem Etis Omnibus Law

Dalam buku Kruitz di atas juga disebut para politisi biasanya jarang menyadari hal-hal kecil dalam paket omnibus. Ketika ditanya tentang isi omnibus pada Oktober 1998, senator Robert Byrd saat itu menjawab: “Apakah saya tahu apa yang ada dalam rancangan undang-undang ini? Hanya Tuhan yang tahu apa yang ada dalam kebodohan ini”. Tidak jelas apakah senator Byrd merujuk pada Tuhan yang religius atau kepemimpinan Republik. Dengan begitu, legislasi omnibus menjadi suatu teknik untuk mengarahkan perhatian para politisi pada hal-hal tertentu dan menjauhkan mereka dari hal lainnya.

Barbara Sinclair, dalam Unorthodox Lawmaking: New Legislative Processes in the U.S. Congress (1997), juga menyebut bahwa legislasi omnibus berbeda signifikan dengan pembuatan hukum konvensional dalam beberapa hal.

Pertama, legislasi omnibus mengubah proses legislasi dalam waktu singkat karena pembahasannya sering kali berjalan cepat, tertutup, dan dengan pertimbangan yang kurang konvensional. Legislasi omnibus mengaburkan jalur perwakilan dan mempengaruhi akuntabilitas demokrasi. Mereka membuatnya kurang jelas bagi konstituen, di mana parlemen berdiri pada isu-isu penting mereka. Mereka berpotensi membubarkan apa yang disebut sebagai “rantai sebab-akibat” antara anggota parlemen dan konstituen.

Kedua, paket omnibus menyajikan rute legislasi alternatif yang layak bagi para politisi.

Ketiga, legislasi omnibus menyediakan alat yang sangat kuat bagi para pemimpin partai mayoritas dan dapat mempengaruhi hasil akhir yang ingin dicapai, karena omnibus berisi ketentuan yang mungkin tidak lolos bila diproses berdasarkan undang-undang konvensional.

Keempat, penggunaan omnibus mengubah proses legislasi secara tradisional dengan cara yang kurang ideal dari sudut pandang representasi. Anggota parlemen sendiri biasanya tidak banyak berpartisipasi dan sering kali tidak mengetahui apa yang mereka pilih. Kolumnis politik George F. Will menyamakan omnibus dengan “ember sampah (garbage pails)” karena terlalu banyak penolakan pada saat undang-undang dijalankan.

Meminimalkan Risiko

Kesenjangan antara pengelolaan sumber daya alam dengan isi omnibus adalah patahnya “rantai sebab-akibat” antara parlemen dan konstituen, sebagaimana disebut Barbara Sinclair, juga terjadi di Indonesia. Dengan memperhatikan kompleksitas masalah pengelolaan sumber daya alam dan perizinannya di lapangan, beberapa hal tersebut perlu dipertimbangkan guna meminimalkan risiko.

Pertama, cakupan omnibus hukum terlalu sempit apabila soal kemudahan investasi menjadi fokus. Hambatan investasi bukan terletak pada peraturan belaka, tapi diakibatkan oleh persoalan kerusakan dan ketidakadilan manfaat sumber daya alam yang lebih luas.

Kedua, undang-undang omnibus dan undang-undang sisanya semestinya menjadi satu kerangka pemikiran. Hal itu sangat diperlukan karena teks undang-undang tidak serta-merta bisa memperbaiki perilaku aparatur negara maupun masyarakat, yang bekerja lebih berperan secara administratif daripada substantif (KPK, 2018).

Ketiga, pemisahan kerangka pemikiran tersebut bisa membatasi substansi revisi undang-undang non-omnibus. Apabila segenap pasal dari 71 undang-undang akan diubah atau dihapus demi percepatan investasi, sementara undang-undang yang pasal-pasalnya telah dihapus itu juga akan direvisi, ruang-lingkup revisi akan sangat terbatas karena tidak bisa bertentangan dengan Undang-Undang Omnibus yang telah disahkan. Hal itu berarti perbaikan undang-undang yang tersisa tidak mungkin diperbaiki secara paradigmatik. Padahal persoalan kerusakan dan ketidakadilan pengelolaan sumber daya alam ada pada tingkat ini, tidak hanya berada pada tataran praktis.

BACA: Absesnya Gagasan Kelestarian dalam Omnibus Law

Keempat, sejauh ini belum ada pernyataan dari para penyusun omnibus hukum bahwa “investasi” yang dipercepat itu mempunyai batasan tertentu. Konon akan ada omnibus hukum untuk usaha kecil dan menengah, tapi karena itu monopoli usaha besar harus menjadi perhatian. Investasi dan ekonomi punya ruang yang sama, yang diperebutkan dari waktu ke waktu, dan yang lemah seharusnya mendapat perlindungan.

Kelima, untuk mempercepat investasi terdapat pemikiran awal, misalnya, menghapus penunjukan dan tata batas kawasan hutan dan menggantinya dengan peta digital. Demikian pula terdapat pemikiran untuk melakukan pembatasan pelibatan masyarakat. Pemikiran seperti itu sebaiknya tidak diterima karena sama saja mengajak membangun negara despotik tradisional: negara akan mengontrol, menguasai, dan memobilisasi segala kehidupan masyarakat.

Jika tak hati-hati, dalam arti menyusun peraturan dengan tidak memakai paradigma pengelolaan lingkungan yang adil dan lestari, omnibus law akan jatuh seperti istilah George F. Will tadi. Dan ia akan mengancam masa depan demokrasi kita karena menciptakan preseden buruk potong kompas membuat aturan demi sepotong investasi yang belum tentu menyejahterakan orang banyak.

Daftarkan alamat email anda untuk berlangganan GRATIS artikel terbaru kami

Bagikan

Komentar

Artikel Lain