Surat dari Darmaga | 16 September 2019

Peran Ekonomi-Politik dalam Kutukan Sumber Daya Alam

Ada korelasi terbalik antara keberlimpahan hutan sebagai kekayaan negara dengan ketidakadilan yang mendorong kekayaan warga negara. Korelasi terbalik ini semacam kutukan sumber daya alam.

Hariadi Kartodihardjo

Guru Besar Kebijakan Kehutanan Fakultas Kehutanan IPB

SECARA teknis upaya mengakhiri pengelolaan hutan yang berkelanjutan punya rekam jejak sederhana. Di beberapa negara, kekeliruan manajemen hutan menjadi penyebab utama deforestasi, degradasi, maupun pembalakan liar. Ironisnya, meskipun manajemen itu terus diperbaiki, tetap saja menjadi masalah signifikan dalam kerusakan lingkungan. Apa yang terjadi di balik semua itu?

Walaupun sudut pandang teknis itu bisa mendiagnosis masalah dengan benar dan memberikan saran perbaikan kebijakan, keberhasilan pelaksanaannya sangat tergantung pada “kondisi” yang dihadapi pemangku kepentingan: apakah bersedia menjalankannya atau tidak. Di situlah tinjauan ekonomi-politik menjadi penting. Atau, dengan pendekatan ekonomi-politik itulah apa yang membuat misteri mandeknya niat baik mengelola lingkungan bisa terjawab.

Pendekatan ekonomi-politik tidak berasumsi semua pihak yang terlibat dalam pengelolaan itu akan berperilaku sesuai peraturan maupun pedoman-pedoman administrasi sebagai aturan main. Karena di luar itu ada sejumlah faktor lain sebagai penentu tindakan yang berujung pada baik-tidaknya sebuah kebijakan beroperasi.

Pada umumnya para pelaku dan pengamat kehutanan mengakui kenyataan semacam itu. Sayangnya, atau ironisnya, pengetahuan itu mereka abaikan, termasuk hasil telaah ilmiahnya. Mereka mengetahui bahwa kondisi mengecewakan kerusakan hutan disebabkan oleh kurangnya kemauan politik yang menyebabkan beberapa negara gagal mengelola hutan. Namun pengetahuan itu umumnya tidak didalami dan digunakan lebih jauh.

Nalin Kishor, dkk (2015) dalam The Political Economy of Decision-making in Forestry: Using Evidence and Analysis for Reform oleh Program on Forests,Washington D.C membahas tinjauan ekonomi-politik kehutanan dengan lebih komprehensif. Dalam publikasi itu, terdapat studi kehutanan di Indonesia. Para penulisnya menyimpulkan “Pemahaman lebih tentang konteks politik, termasuk tradisi, rezim, dan institusi menjadi prasyarat memperkuat konstitusi yang dibutuhkan untuk perbaikan kebijakan kehutanan”.

Ketika kekuatan dan pengaruh para pemangku kepentingan tidak sejalan—dan lembaga-lembaga lain di luar mereka lemah atau sengaja dilemahkan untuk kepentingan pribadi—perampasan sumber daya alam dilakukan dengan cara melemahkan aturan dan hukum. Akibatnya, konsentrasi kekayaan negara hanya ada di beberapa kelompok saja.

Dalam situasi itu, upaya-upaya perbaikan kebijakan akan mendapat gangguan dari mereka yang merasa dirugikan oleh perbaikan itu. Fakta-fakta semacam itu telah menjadi bahan penelitian cukup lama dan yang menyimpulkan bahwa ada korelasi terbalik antara keberlimpahan hutan sebagai kekayaan negara dengan ketidakadilan dalam mendorong kekayaan warga negara. Korelasi terbalik ini dijuluki sebagai hipotesis kutukan sumber daya alam (natural resources curse).

Maka, ketika institusi melemah, kekayaan sumber daya alam menjadi objek rebutan hingga mengubah iklim politik di suatu negara, sampai tumbuh budaya perburuan rente ekonomi dengan sistem pemerintahan patron-klien. Di beberapa negara, hutan "dijarah" dan rentan terhadap pencurian, dengan korupsi. Hasil pencurian itu dipakai untuk menciptakan korupsi berikutnya, membiayai terorisme, kerusuhan politik, konflik sosial, keuntungan pribadi, maupun untuk menghasilkan kekuatan untuk melemahkan dan membelenggu hukum.

Untuk itu, jika kita ingin memahami penyebab buruknya kinerja pengelolaan hutan, kita mesti memahami secara mendalam posisi pemangku kepentingan dan keseimbangan hubungan kekuasaan mereka, melalui analisis ekonomi-politik yang menggambarkan tiga fitur yaitu institusi, organisasi, dan aktor.

Institusi yaitu batasan yang dirancang untuk membentuk interaksi politik, ekonomi dan sosial, terdiri dari hambatan informal seperti tabu, adat istiadat, tradisi, dan kode etik, maupun aturan formal seperti regulasi maupun hak kepemilikan. Sepanjang sejarah, institusi telah dirancang oleh manusia untuk menciptakan ketertiban dan mengurangi ketidakpastian.

Adapun organisasi dibuat sebagai media para aktor dan institusi berinteraksi. Organisasi merupakan wadah kelompok individu yang saling terikat dengan cara kerja untuk mencapai tujuan tertentu. Sedangkan aktor yaitu pemangku kepentingan yang memiliki kapasitas dan wewenang untuk mengambil keputusan. Aktor harus dipahami tidak hanya sebagai individu, tetapi juga sebagai kelompok, terutama koalisi. Aktor melayani kepentingan mereka sendiri atau melayani kepentingan kelompok yang mereka wakili, bertindak dalam organisasi dan terikat oleh institusi.

Ketiga fitur itu menggambarkan bagaimana semua kelompok kepentingan berperilaku atau mengambil keputusan sebagai respons atas institusi sebagai aturan main serta organisasi yang mengatur administrasi kerja-kerja mereka. Respons itu  biasanya berjalan dengan cara yang rumit tapi menentukan bagaimana sumber daya hutan dikelola dan bagaimana manfaatnya didistribusikan, secara adil atau tidak.

Untuk menggambarkan ketiga fitur itu analisis ekonomi-politik, sekali lagi, bisa mendekatinya secara lebih komprehensif. Pendekatan itu menelaah interaksi politik dan ekonomi, distribusi kekuasaan maupun kekayaan antara berbagai kelompok dan individu maupun proses-proses yang menciptakan, mempertahankan, dan mentransformasikan hubungan-hubungan mereka dari waktu ke waktu.

Dari temuan berbagai studi di enam negara—Burkina Faso, Kamerun, Ghana, Kenya, Liberia dan Uganda—memberikan wawasan kepada kita tentang interaksi antara politik, ekonomi dan persoalan kehutanan. Dalam hal tumpang tindih otoritas, misalnya, ketidakjelasan hak-hak atas hutan dan lahan mendorong para politisi terampil menjadi dan memfungsikan diri sebagai jembatan antara masyarakat dengan otoritas pengelola hutan.

Dalam hal ini, ketidakpastian sebagai ciri khas arena politik lokal menjadi sumber daya pelindung politisi semacam itu. Sejalan dengan itu, pemerintah daerah diam-diam melemahkan undang-undang kehutanan karena menghambat persekutuan mereka dengan para politisi. Kondisi itu mirip dengan kondisi di Indonesia pada umumnya.

Untuk memperbaikinya, Nalin Khisor, dkk mengusulkan satu upaya mereformasi tata kelola kehutanan yang dimulai dari pemimpin yang berani bertindak, mewujudkan kemitraan, dan membentuk koalisi serta mempromosikan proses partisipatif. Di samping itu perlu pula mendorong transparansi dan akuntabilitas melalui promosi "champion untuk perubahan", memanfaatkan inisiatif internasional untuk memotivasi perubahan secara nasional serta memastikan ketersediaan sumber daya manusia untuk kebutuhan perbaikan dan melaksanakan kebijakannya.