ADA asumsi dari peneliti dan para pemerhati kehutanan bahwa para penentu kebijakan butuh pengetahuan untuk mengetahui masalah dan menemukan solusinya. Untuk itulah ada penelitian dan diskusi-diskusi.

Asumsi itu tidak selamanya benar. Sering kali dalam pembuatan atau perbaikan kebijakan, para penentu kebijakan tak perlu pengetahuan, sebab mereka sudah tahu masalah dan solusinya. Hanya saja mereka tak bisa mengeksekusinya karena banyak faktor luar yang membuat mereka terlarang mengesekusinya. Hambatan-hambatan itu telah jadi umum kendati tak diungkapkan oleh para penentu kebijakan tersebut.

Apa masalahnya? Setelah 30 tahun lebih menggeluti teori dan praktik kebijakan kehutanan, fokus saya kini menjadi ilmu kebijakan dan kelembagaan. Perubahan fokus itu membuat saya seperti terjun dari suatu ketinggian, dan hingga saat ini belum tahu kapan mendaratnya. Itu karena saya harus memasuki kedalaman perilaku manusia yang dipengaruhi dan mempengaruhi kebijakan, di dalam perbedaan-perbedaan ruang institusi di mana mereka berada.

Saya menyimpulkan bahwa masalah apa pun yang terjadi, perhatian bukan pada masalah-masalah itu secara fisik, tetapi pada “penyebab terjadinya perilaku manusia”, sesuatu yang ada  di balik masalah itu. Maka bibit berkualitas rendah bukan masalah atau setidaknya identifikasi masalah yang salah karena kegagalan reboisasi terjadi akibat kesalahan perilaku manusia yang menyemai bibit-bibit itu.

Dari situ saya pelajari apa yang sesungguhnya terjadi. Berikut ini kesalahan-kesalahan membuat regulasi akibat cara pandang yang keliru sejak awal sehingga kebijakan sulit diterapkan di lapangan:

Pertama, regulasi tidak membolehkan solusi dieksekusi walaupun solusi itu benar. Misalnya dalam pelaksanaan rehabilitasi lahan, penyelesaian konflik lahan di lokasi itu tidak boleh diselesaikan dengan dana rehabilitasi lahan tadi, walaupun penyelesaian konflik itulah yang menjadi syarat agar rehabilitasi lahan berhasil. Problemnya adalah regulasi memerintahkan bahwa pelaksana reboisasi tak diberi mandat untuk menyelesaikan konflik itu sehingga mereka dipersalahkan apabila bertindak menyelesaikan konflik itu agar reboisasi bisa dimulai dan dinilai berhasil. Tugas mereka hanyalah melaksanakan reboisasi. Penyelesaian konflik ada lembaga lain yang mengurusnya. Namun, karena lembaga itu tak paham sejak awal problem utamanya, konflik menjadi tak selesai bertahun-tahun.

Kedua, keberhasilan atas pekerjaan tidak menjadi insentif. Dalam sistem merit di organisasi-organisasi kita, terutama lembaga-lembaga negara, sistem insentif tak diberlakukan sebagai penghargaan dalam bekerja. Seorang pegawai negeri tak akan mendapat insentif meski ia berhasil menemukan masalah di organisasinya lalu menemukan solusi dan mengeksekusinya di lapangan. Kenaikan jabatan bukan berdasarkan keberhasilan ia menyelesaikan masalah-solusi itu sehingga keahlian itu menjadi terlupakan bahkan luntur dalam diri seorang pegawai itu seiring waktu. Toh, keahliannya tak mendapat penghargaan karena organisasi ia bekerja tak punya ukuran-ukurannya.

Ketiga, ada instruksi lembaga negara dalam menentukan prioritas kegiatan yang tidak berhubungan dengan masalah yang dihadapi masyarakat. Tugas lembaga negara adalah menyelenggarakan pelayanan. Namun, sering kali, jika ada konflik di masyarakat lembaga negara tak mengalokasikan anggaran untuk penyelesaiannya. Akibatnya, solusi dan masalah sering terasa jauh panggang dari api. Atau kita melihat sebuah masalah sudah jelas terlihat tapi solusinya sulit sekali dieksekusi. Itu bukan berarti subjek yang bertugas menyelesaikan masalah itu tidak tahu problem dan solusinya, tapi mereka tidak bisa menjangkau solusi itu akibat aturan, kebijakan, bahkan regulasi yang mereka buat sendiri tidak mengizinkan untuk itu.

Artinya, lembaga yang diharapkan menyelesaikan masalah yang dihadapi masyarakat juga punya masalah. Dalam teori kebijakan masalah di dalam lembaga penyelesai masalah disebut sebagai masalah struktural atau masalah institusional. Dalam hal ini, siapa pun yang bekerja di situ akan diikat oleh suatu peraturan—kemudian lama-lama menjadi kebiasaan, bahkan menjadi cara berpikir dan cara berperilaku, yang justru menjadi penyebab terjadinya masalah atau menjadi masalah baru.

Lingkaran setan ini telah terjadi secara bertahun-tahun, setidaknya dalam pengamatan saya selama 30 tahun terakhir.

Menghindari Masalah yang Salah

Naskah karya Falk Daviters ”The political use of knowledge in the policy process” dalam jurnal Policy Science (2015), menyebut hasil studi tentang penggunaan ilmu pengetahuan membuktikan semakin banyak informasi yang relevan dengan kebijakan hanya sedikit dari pengetahuan itu masuk ke ranah pengambilan keputusan. Pernyataan itu sejalan dengan naskah karya Joachim Funke, berjudul “How Much Knowledge Is Necessary for Action?” di dalam buku Knowledge and Action oleh P. Meusburger et al. (eds.) (2017).

Untuk itu jenis pengetahuan yang diperlukan dalam memperbaiki kebijakan bukan hanya pengetahuan teknis atau disebut “pengetahuan kongkret” seperti dalam kasus masalah reboisasi tadi, melainkan jenis pengetahuan yang mampu mengubah pemahaman mendasar bagi para pembuat keputusan. Jenis pengetahuan ini disebut sebagai “pengetahuan konseptual” untuk memberi pemahaman mengenai wawasan sifat masalah perilaku manusia secara sosial.

Jika kita kembali pada problem sektor kehutanan, masalah utama yang ada di sektor ini adalah soal perilaku aktor-aktor di dalamnya. Dengan begitu, kebijakan kehutanan harus mampu memperbaiki perilaku itu melalui sejumlah cara. Penegakkan hukum atau pengawasan hanyalah salah satu cara memaksa perilaku agar sejalan dengan peraturan, benar secara etika, dan mendorong para aktor ini menciptakan solusi atas masalah yang berhasil mereka identifikasi. Regulasi mesti dibuat dengan konsep dan cara pandang seluas mungkin.

Hariadi Kartodihardjo

Guru Besar Kebijakan Kehutanan pada Fakultas Kehutanan dan Lingkungan serta fellow pada Center for Transdiciplinary and Sustainability Sciences, IPB.

Topik :